Hacia una navegación aérea más eficiente (2ª Parte)




El 4 de octubre de 1978 −hace 41 años − el Estado mexicano se hizo cargo de administrar la navegación aérea en nuestro país creando el órgano desconcentrado Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM), bajo la coordinación sectorial de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Desde entonces el gobierno federal ha garantizado la seguridad de las personas y los bienes que transitan por nuestros cielos nacionales. Es una institución consolidada y reconocida en el ámbito internacional por la eficacia y eficiencia de los servicios que ha proporcionado. Aun así, ha llegado el momento de una mejora integral que puede derivar en un cambio institucional de alta dimensión como aquí se comentará. Es normal que toda organización en sus inicios diseñe sus métodos y sistemas de funcionamiento con base en las técnicas e instrumentos más actuales en ese momento. Al pasar el tiempo – y en particular en el segmento aeronáutico – la innovación tecnológica y el dinamismo de la economía modifican los esquemas de operación. Esto explica que los métodos y sistemas originales empiecen a manifestar ciertos signos o patrones de obsolescencia, sin dejar de ser necesariamente eficaces.
Estado de inercia ==>    Mejora continua ==>  Salto cuántico y cualitativo
En efecto – por analogía con una persona −, si una organización no aprende nuevos hábitos y conocimientos le pueden suceder dos cosas: permanece en un estado de conformidad con una aparente buena salud o enferma. Lo recomendable entonces es pasar de un estado de inercia o confort a otro de mejoramiento constante, aunque, sin embargo, en ocasiones esto es insuficiente y es necesario ir más allá creando las condiciones para dar un salto cuántico y cualitativo.
Como ya se ha comentado la industria aeronáutica ha impulsado, a partir de los años noventa del siglo XX, grandes inversiones en innovación tecnológica. Todos los días sale a relucir una novedad técnica u operativa como, por ejemplo, diseños increíbles de los aviones del futuro próximo, asientos más cómodos que además permiten reducir espacio en las aeronaves, uso de datos biométricos de identificación para reducir los tiempos de espera en el abordaje, sistemas de navegación aérea más seguros que permiten reducir la separación entre aviones y así disminuir el consumo de combustible, el reemplazo de las torres de control por modernas salas con cámaras de video-control e , incluso, la investigación de materias y sustancias que pronto sustituirán el combustible actual tan contaminante, etc.
La industria aeronáutica es imparable. No camina dando pasos sino corre a brincos mejorando permanentemente sus medios de operación (servicios, equipos, métodos, sistemas, procesos, estándares, políticas, etc.), sin descuidar su fin último: la seguridad operacional o safety – “orientada a la salvaguarda de personas” − y la seguridad física o security –“orientada a la protección de instalaciones y enseres”. (Olleros, 2017). Todo esto sin dejar de lado, por supuesto, la productividad indispensable para soportar este portafolio de progreso llamado aeronáutica civil.
Eficacia, eficiencia y economía.
La estrategia liderada por el director general de SENEAM, Víctor Manuel Hernández Sandoval , consistente en cambiar la naturaleza jurídica de esta organización −de órgano desconcentrado a organismo descentralizado −, representará sin dudarlo el salto señalado.
  • Pero si este modelo funciona tal como está, ¿para qué cambiarlo?
  • La respuesta está implícita en la Declaración de Política de Seguridad Operacional de SENEAM, que a la letra dice:


Mientras la seguridad operacional es prioritaria y representa el punto final donde convergen todas las tareas sustantivas y adjetivas de SENEAM, el nuevo modelo descentralizado será el medio adecuado que actuará como pivote para aumentar su capacidad institucional. Antes de continuar abro un paréntesis:
  • ¿Por qué tanta insistencia en subrayar los fines y los medios?

  • Por la confusión frecuente en su significado.
El multicitado mito de Ícaro nos ejemplifica de la mejor manera las consecuencias de la ineficiencia y la ineficacia. Como se recordará nuestro personaje fue advertido de que tuviera mucho cuidado de volar muy bajo, tanto como demasiado alto. En el primer caso para evitar que los vientos huracanados mojaran las plumas arrojándolo al mar y, en el segundo, para impedir que la intensidad del calor solar derritiera la cera que unía las plumas a su cuerpo. La lección es que Ícaro, a pesar de las advertencias, cayó en el mar. Ni logró la libertad anhelada ni sirvieron para nada sus alas artificiales.

Conceptualmente, la eficacia tiene un significado teleológico, es decir, se refiere al logro de los fines (que Ícaro volara hacia la libertad), mientras que la eficiencia es procesalista, se ocupa de los medios (las plumas tejidas y fijadas con cera a su cuerpo). La distinción entre estos términos es un buen principio para evitar errores de diseño e instrumentación en el ámbito económico, político y social y, en el caso que nos interesa ahora, organizacional. La confusión entre el fin y los medios causa riesgos y dispendios económicos. Los medios como los valores morales son variables y cambian de acuerdo a las circunstancias o al momento histórico. Los fines como los principios legales o filosóficos tienden a ser permanentes.
Los equilibrios.
Por ello no es casual – cerrando el paréntesis − que la Declaratoria de Política de Seguridad Operacional mencionada, señale “…mejorar constantemente estrategias y procesos (medios)…en el marco de una asignación equilibrada de recursos (medios)…dirigidos a lograr el nivel más elevado de eficacia (fin) de la seguridad operacional …”
Si un atributo distingue a la industria aeronáutica es su alto grado de racionalidad funcional, entendida ésta como la idoneidad entre fines (eficacia), medios (eficiencia) y economía (finanzas). La interrelación e interdependencia de estos elementos en cualquier organización es importante y en el ámbito aeronáutico es crucial, por tratarse de vidas humanas en primer lugar y, después, de bienes materiales de muy diversa índole y valor. De ahí lo sustancial de una asignación equilibrada de recursos para lograr un alto nivel de eficacia. 
                                          RACIONALIDAD FUNCIONAL    
EFICIENCIA (MEDIOS).
  - Automatización de procesos sustantivos y adjetivos.
- Asignación equilibrada de recursos.
- Desarrollo de nuevas capacidades tecnológicas.
EFICACIA (FINES).
- Mejoramiento de la seguridad operacional
- Cumplimiento de normas nacionales e internacionales.
ECONOMÍA (DESARROLLO FINANCIERO).
- Incremento de la productividad
- Desarrollo de nuevas líneas de negocio.
- Rediseño del sistema financiero


Hacia una navegación aérea más eficiente.

Aunque, en efecto, SENEAM podrá seguir operando sin variar por un tiempo su eficacia y calidad, en términos de eficiencia podría ser distinto. En este sentido, la asignación de recursos en un órgano desconcentrado varía respecto de como sucede en un organismo descentralizado, ya que este último no solo tiene personalidad jurídica propia, sino también presupuesto propio, es decir, independencia presupuestaria. Esto facilita, sin duda, una mejor y más equilibrada asignación de recursos. Cabe advertir, sin embargo, que a mayor independencia presupuestaria no solo aumenta proporcionalmente la responsabilidad, sino también la fiscalización. Para una mejor comprensión, un brevísimo dimensionamiento:

                                               DIMENSIONAMIENTO

          DESCONCENTRACION                                   DESCENTRALIZACIÓN

- Personalidad jurídica centralizada.                                       - Personalidad jurídica propia.
- Presupuesto centralizado.                                                     - Presupuesto propio.
- Autonomía técnica.                                                                - Autonomía de gestión.
- Ingresos fiscales.                                                              - Ingresos por productos y servicios.
- Administración tradicional.                                                    - Gerencia pública.
- Responsabilidad administrativa.                                      - Responsabilidad múltiple y mayor.
- Decisiones piramidales.                                                       - Decisiones colegiadas.

  • Pero, a todo esto, ¿cómo puede ayudar un simple cambio de personalidad jurídica para hacer más eficiente la navegación aérea?

  • Para responder esta pregunta puede afirmarse:
En primer término, que SENEAM cuenta con los atributos formales para constituirse en organismo descentralizado “…por ser un área especializada de la administración pública federal, en un asunto específico de interés público (que gozaría) de autonomía orgánica exclusivamente en los asuntos técnicos que le competen.” (Aburto Libreros, 2015) Por otra parte, a manera de conclusión, es conveniente insistir que cambiar la personalidad jurídica y el modelo organizativo de SENEAM, a organismo descentralizado, no significaría un fin en sí mismo con resultados inmediatos, sino sería un medio – eso sí de gran trascendencia –que le permitiría elevar su capacidad institucional, como ya se comentó arriba, manteniendo inalterado su fin principal.
Por último, este nuevo modelo organizativo le permitirá a SENEAM emprender un proceso de innovación planeado, direccionado y de largo aliento − como deben ser los cambios progresivos – que le impulse a llevar a cabo un reemplazo programado de su plataforma tecnológica, para modernizar sus servicios y darle el ímpetu necesario para renovar el liderazgo en materia de navegación aérea en Hispanoamérica como una organización de calidad mundial.

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